Seit ihrem Bestehen hat sich die Bundeswehr an weit mehr als 130 Hilfsaktionen in über 50 Ländern der Welt beteiligt. Im März 2002 beteiligten sich unsere Streitkräfte an Einsätzen auf vier Kontinenten: im Rahmen der internationalen Friedenstruppen SFOR in Bosnien-Herzegowina sowie KFOR im Kosovo, die Taskforce FOX in Mazedonien, durch die Mission "Enduring Freedom" in Afghanistan, am Horn von Afrika, Kuwait und Usbekistan, im Rahmen der International Security Assistance Force (ISAF) in der afghanischen Hauptstadt Kabul sowie der UN-Mission in Georgien (UNOMIG). Zudem waren deutsche Soldaten an der Luftraumüberwachung in den USA beteiligt.

Bis heute waren über 80 000 deutsche Soldaten im Ausland im Einsatz!

Am lebendigsten in Erinnerung dürfte uns allen die Abstimmung über den Einsatz deutscher Soldaten in Afghanistan sein: zum einen deshalb, weil er bedauerlicherweise mit der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers verknüpft war; zum anderen aber, weil hier besonders deutlich wurde, dass der Bundestag nicht nur Verantwortung für die Soldaten trägt, die er ins Ausland schickt, sondern auch Verantwortung für das Renommee der Bundesrepublik im Ausland.

An dieser Entscheidung, die sich viele Parlamentarier nicht ohne Grund so schwer gemacht haben und die das gespaltene Verhältnis von Rot-Grün zu einer verlässlichen Sicherheitspolitik gezeigt hat, wurde deutlich, worin das Problem von Auslandseinsätzen der Bundeswehr liegt: Es geht um die verfassungspolititsche Balance von Regierung und Parlament und zugleich um die außenpolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands.

Wie ist die Situation zurzeit? Die Außenpolitik ist vorrangig Angelegenheit der Regierung. Sie muss es auch sein. Das bedeutet nicht, dass das Parlament keinen Einfluss auf außenpolitische Grundsatzentscheidungen hat. Doch die Entscheidungsbefugnis liegt in erster Linie bei der Regierung. Zur so genannten operativen Außenpolitik gehört auch der Einsatz von Streitkräften. Da dieser, was die Bundeswehr betrifft, ausschließlich im Rahmen von Bündnissen erfolgt, ist die Entscheidung über ihn bereits das Ergebnis eines komplizierten Abstimmungsprozesses innerhalb dieser Bündnisse. Beteiligt an diesem Abstimmungsprozess ist aber ausschließlich die Regierung.

Auch künftig werden Kriseneinsätze der Bundeswehr ausschließlich im Rahmen der Vereinten Nationen, der OSZE, der NATO stattfinden; die EU und so genannte Ad-hoc-Koalitionen, wie sie beispielweise nach dem 11. September gebildet wurden, nicht zu vergessen.

Klar ist, dass die Bundesregierung in diesen Gremien ihre Zustimmung zur Beteiligung deutscher Truppen nur unter der Bedingung erklärt, dass der Bundestag sie nachträglich billigt. Dieser ist damit in der Zwickmühle, entweder zuzustimmen oder aber durch eine Ablehnung das Ansehen der Bundesregierung und der Bundesrepublik im Ausland zu beschädigen.

Durch die geplanten Krisenkräfte der EU wird diese Zwickmühle noch verschärft, da die Krisenkräfte und ihre Einsatzfähigkeit ein wesentlicher Teil der für die Weiterentwicklung der politischen Integration unerlässlichen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sein werden. Das Fehlen deutscher Truppen bei einer militärischen oder polizeilichen Maßnahme der EU wäre politisch äußerst problematisch und würde den Einsatz bewusst multinationaler Verbände unmöglich machen oder zumindest erschweren.

Im Vergleich zum außenpolitischen Schaden, den der Bundestag theoretisch anrichten kann, sind seine Möglichkeiten, über einen Einsatz der Bundeswehr und die Modalitäten eines solchen Einsatzes zu entscheiden, eher gering.

Das Initiativrecht für einen Bundeswehreinsatz steht nur der Bundesregierung zu. Sie hat über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer eines Einsatzes, die notwendige Koordination in und mit Organen internationaler Organisationen zu entscheiden. Der Jurist würde sagen, der Bundesregierung obliegt die Entscheidung über die essentialia negotii eines solchen Einsatzes.

Hinzu kommt, dass der Bundestag mit seinen Entscheidungen über Auslandseinsätze oft zu spät kommt. Dies wurde besonders deutlich beim Einsatz "Essential Harvest". Als der Bundestag endlich zugestimmt hatte und die Bundeswehr am Einsatzort angekommen war, war der Großteil der Waffen bereits eingesammelt.

In seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 hat das Bundesverfassungsgericht eine weitere Einschränkung gemacht. Die verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung des Bundestages bei Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte darf nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes die militärische Wehrfähigkeit und die Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen. Das bedeutet, dass es der Bundesregierung obliegt, in welchem Umfang sie das Parlament über Art und Ausmaß des Einsatzes informiert.

Ist aber eine Zustimmung erst einmal erteilt, kann der Bundestag nicht über die Rückholung der Soldaten entscheiden, sondern muss den Ablauf der Einsatzfrist oder einen neuen Antrag abwarten.

In der eben von mir genannten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, ja geradezu angeregt, dass der Gesetzgeber ein Entsendegesetz erlassen kann, in dem er Form und Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher ausgestaltet. Über den Antrag der FDP-Fraktion, die Bundesregierung zu verpflichten, ein solches Entsendegesetz zu erlassen, sprechen wir heute.

Mit diesem Antrag hat die FDP eine Forderung aufgegriffen, die aus der CDU/CSU-Bundestagsfraktion heraus bereits seit langem erhoben wurde. Ich erinnere in diesem Zusammenhang insbesondere an Wolfgang Schäuble, der, als er erstmals nach einem Entsendegesetz verlangte, noch massiv vom Regierungslager kritisiert wurde. Inzwischen hat zumindest die SPD, wie so oft in letzter Zeit und seitdem die Wahlen näher rücken, ihre Meinung geändert.

Kritiker eines Entsendegesetzes, zum Beispiel die PDS auf ihrer Fraktions-Homepage, behaupten, dass der Bundestag durch ein "Entsendegesetz" seine Entmachtung beschließen solle. Dies ist nicht der Fall.

Auch der Vergleich mit dem Ermächtigungsgesetz, den ich in einer Veröffentlichung las, ist mehr als an den Haaren herbeigezogen. Es geht nicht darum, dass sich das Parlament seiner Verantwortung entzieht und die Regierung ermächtigt, künftig allein über Einsätze abzustimmen.

Kritiker eines deutschen Entsendegesetzes weisen darauf hin, dass selbst in den Vereinigten Staaten der Kongress über Kriegseinsätze entscheiden müsse. Was er nicht erwähnt, ist, dass der Präsident der Vereinigten Staaten die Entscheidung über einen solchen Einsatz zunächst trifft und anschließend den Kongress binnen 48 Stunden über den Einsatz der Truppen unterrichten muss. Nur wenn das Parlament die Operation nicht genehmigt, hat er sie nach 60 Tagen zurückzuholen.

Die Vereinigten Staaten haben damit das gefunden, an dem auch wir uns ausrichten könnten: einen vernünftigen Ausgleich zu finden zwischen den Rechten des Parlaments und den Aufgaben der Regierung. Die Zustimmung des Parlaments soll auch künftig erforderlich sein, aber die Formen, wie man solche Entscheidungen trifft und wie man die Verantwortung zwischen Regierung und Parlament genau justiert, sollten gründlicher bedacht und genau geregelt werden.

Dies ist in dem Antrag der FDP-Fraktion noch nicht geschehen und dies ist auch der Grund, warum wir uns bei einer Entscheidung über den Antrag enthalten werden. Die Linien eines solchen Gesetzes, das einige Tragweite für künftige Entscheidungen hat, jetzt, so kurz vor dem Ende der Legislaturperiode, übers Knie brechen zu wollen, können wir nicht vertreten. Es bedarf zunächst einer profunden und tragfähigen Analyse, die wir in der Zeit nach dem 22. September erheben werden.

Für den Einsatz deutscher Streitkräfte könnte folgendes Verfahren eingeführt werden: Die Bundesregierung sollte den Bundestag in Form eines vertraulichen Gremiums fortlaufend unterrichten. Die politischen und militärischen Strukturen müssten darauf überprüft werden, ob sie in der Vorbereitung und während Kriseneinsätzen jederzeit eine aufgabengerechte Kommunikation mit den wichtigsten Partnern zulassen. Darüber hinaus bedürften bei Gefahr im Verzug ohne parlamentarische Konsultation getroffene Einsatzentscheidungen der baldmöglichen nachträglichen Zustimmung des Bundestages. Das Recht des Bundestages, Einsatzentscheidungen zu widerrufen, müsste gesetzlich geregelt werden.

Ein solches Verfahren würde besser als das gegenwärtige die von der Verfassung beabsichtigte Balance zwischen Parlament und Regierung in außenpolitischen Fragen gewährleisten. Es entspräche der weitgehenden Integration der deutschen Streitkräfte im Bündnis und sicherte die außenpolitische Handlungs- und Bündnisfähigkeit Deutschlands.